政府采購法律法規(guī)體系中，有17處條文中提到“報(bào)告”或者“書面報(bào)告”。其中，《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱“條例”）有5處；《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號，以下簡稱“87號令”）有6處；《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號，以下簡稱“74號令”）有1處；《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫[2014]214號，以下簡稱“214號文”）有2處；《政府采購評審專家管理辦法》（財(cái)庫[2016]198號，以下簡稱“198號文”）有2處；《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號，以下簡稱“94號令”）有1處。

實(shí)務(wù)當(dāng)中，如果碰到需要“報(bào)告”或者書面報(bào)告的情形，報(bào)告人該如何處理？收到報(bào)告之后，有關(guān)部門要不要答復(fù)？如果收到報(bào)告后事事答復(fù)，是否有違“放管服”精神？如果該報(bào)告不報(bào)告、該答復(fù)不答復(fù)，有關(guān)當(dāng)事人面臨什么樣的法律風(fēng)險(xiǎn)？

諸多問題困擾著一線的采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家、監(jiān)管部門。為了理清這些問題，筆者對“報(bào)告”一詞的涵義以及政府采購法規(guī)體系里的17處“報(bào)告”做一番梳理和探究。

“報(bào)告”的涵義以及與“備案”、“核準(zhǔn)”的異同

現(xiàn)代漢語詞典（商務(wù)印書館出版，第六版）關(guān)于“報(bào)告”一詞的解釋為:作為動詞，把事情或意見正式告訴上級或群眾；作為名詞，用口頭或書面的形式向上級或群眾所做的正式陳述。

由此，我們不難得出“報(bào)告”的涵義：作為動詞是“正式告訴”；作為名詞是“正式陳述”。政府采購法規(guī)里的報(bào)告基本上都是動詞屬性。比如，《條例》第四十四條規(guī)定：“除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定組織重新評審的，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級人民政府財(cái)政部門。”這里的“書面報(bào)告”就是動詞，“正式告訴”的意思。

政府采購法規(guī)里，還有兩個(gè)詞和報(bào)告相近。一個(gè)是“備案”，一個(gè)是“核準(zhǔn)”?，F(xiàn)代漢語詞典（商務(wù)印書館出版，第六版）關(guān)于“備案”一詞的解釋為:把情況用書面形式報(bào)告給主管部門，供存檔備查；關(guān)于“核準(zhǔn)”一詞的解釋為：審核后批準(zhǔn)。這兩個(gè)詞都是動詞。比如，《政府采購法》第四十七條規(guī)定：“政府采購項(xiàng)目的采購合同自簽訂之日起七個(gè)工作日之人，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級政府采購監(jiān)督管理部門和有關(guān)部門備案”；財(cái)庫[2007]119號文第七條規(guī)定：“采購人需要采購的產(chǎn)品在中國境內(nèi)無法獲取或者無法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)在獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后，依法開展政府采購活動。”

通過對比，可以發(fā)現(xiàn)，報(bào)告、備案、核準(zhǔn)，這三個(gè)詞。在法規(guī)里，是情況處理的三種狀態(tài)。當(dāng)發(fā)生情況下，把情況正式告訴主管部門，如果只是存檔備查，就叫“備案”；如果需要審核后批準(zhǔn)，就叫“核準(zhǔn)”，法規(guī)里也有叫“審核”、“審批”、“批準(zhǔn)”的；報(bào)告處于二者之間的中間態(tài)，既不是備案，也不是核準(zhǔn)，如果有關(guān)部門收到“正式告訴”之后，進(jìn)行答復(fù)，就變成了不是核準(zhǔn)的核準(zhǔn)，如果收到“正式告訴”之后，有關(guān)部門不予答復(fù)，就變成了不是備案的備案。

按報(bào)告人區(qū)分，采購人和代理機(jī)構(gòu)、專家以及財(cái)政部門面臨三大類“報(bào)告”情形

第一大類

采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的5種“報(bào)告”情形

按報(bào)告人來講，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)是存在向政府采購監(jiān)管部門報(bào)告情況最多的政府采購當(dāng)事人。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)需要“報(bào)告”的情形，主要有五類。

第一類：重新評審。

《條例》第四十四條第一款規(guī)定：“除國務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定的情形外，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定組織重新評審的，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級人民政府財(cái)政部門。”《87號令》第六十四條第二款規(guī)定：“評標(biāo)報(bào)告簽署前，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)當(dāng)場修改評標(biāo)結(jié)果，并在評標(biāo)報(bào)告中記載；評標(biāo)報(bào)告簽署后，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，應(yīng)當(dāng)組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審，重新評審改變評標(biāo)結(jié)果的，書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”《87號令》第六十四條第三款規(guī)定：“投標(biāo)人對本條第一款情形提出質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)可以組織原評標(biāo)委員會進(jìn)行重新評審，重新評審改變評標(biāo)結(jié)果的，應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”《87號令》第六十七條第一款規(guī)定：“評標(biāo)委員會或者其成員存在下列情形導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，并書面報(bào)告本級財(cái)政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外：（一）評標(biāo)委員會組成不符合本辦法規(guī)定的；（二）有本辦法第六十二條第一至五項(xiàng)情形的；（三）評標(biāo)委員會及其成員獨(dú)立評標(biāo)受到非法干預(yù)的；（四）有政府采購法實(shí)施條例第七十五條規(guī)定的違法行為的。”

第二類：互相監(jiān)督。

《條例》第六十一條第一款規(guī)定：“采購人發(fā)現(xiàn)采購代理機(jī)構(gòu)有違法行為的，應(yīng)當(dāng)要求其改正。采購代理機(jī)構(gòu)拒不改正的，采購人應(yīng)當(dāng)向本級人民政府財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。”《條例》第六十一條第二款規(guī)定：“采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)采購人的采購需求存在以不合理?xiàng)l件對供應(yīng)商實(shí)行差別待遇、歧視待遇或者其他不符合法律、法規(guī)和政府采購政策規(guī)定內(nèi)容，或者發(fā)現(xiàn)采購人有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)建議其改正。采購人拒不改正的，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向采購人的本級人民政府財(cái)政部門報(bào)告，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)依法處理。”

第三類：監(jiān)督專家。

《條例》第六十二條規(guī)定：“省級以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對政府采購評審專家?guī)鞂?shí)行動態(tài)管理，具體管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定。采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評審專家在政府采購活動中的職責(zé)履行情況予以記錄，并及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。”《87號令》第四十五條規(guī)定：“采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評標(biāo)工作，并履行下列職責(zé)：（八）核對評標(biāo)結(jié)果，有本辦法第六十四條規(guī)定情形的，要求評標(biāo)委員會復(fù)核或者書面說明理由，評標(biāo)委員會拒絕的，應(yīng)予記錄并向本級財(cái)政部門報(bào)告。”《74號令》第二十一條規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯(cuò)誤和價(jià)格計(jì)算錯(cuò)誤外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)談判小組、詢價(jià)小組未按照采購文件規(guī)定的評定成交的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動，并同時(shí)書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”《214號文》第三十二條第一款規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯(cuò)誤、分值匯總計(jì)算錯(cuò)誤、分項(xiàng)評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)磋商小組未按照磋商文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評審的，應(yīng)當(dāng)重新開展采購活動，并同時(shí)書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”《198號文》第二十八條規(guī)定：“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)評審專家有違法違規(guī)行為的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向采購人本級財(cái)政部門報(bào)告。”

第四類：終止中標(biāo)。

《87號令》第二十九條第二款規(guī)定：“終止招標(biāo)的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)在原公告發(fā)布媒體上發(fā)布終止公告，以書面形式通知已經(jīng)獲取招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件或者被邀請的潛在投標(biāo)人，并將項(xiàng)目實(shí)施情況和采購任務(wù)取消原因報(bào)告本級財(cái)政部門。”

第五類：質(zhì)疑答復(fù)。

《94號令》第十六條第二款規(guī)定：“質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”

第二大類 專家的2類報(bào)告內(nèi)容

第一類:監(jiān)督供應(yīng)商。

《條例》第四十條規(guī)定：“評標(biāo)委員會、競爭性談判小組或者詢價(jià)小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。政府采購評審專家在評審過程中受到非法干預(yù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政、監(jiān)察等部門舉報(bào)。”《87號令》第三十六條第一款規(guī)定：“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)遵循公平競爭的原則，不得惡意串通，不得妨礙其他投標(biāo)人的競爭行為，不得損害采購人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。”緊接著，第二款規(guī)定：“在評標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人有上述情形的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其投標(biāo)無效，并書面報(bào)告本級財(cái)政部門。”《87號令》三十六條的規(guī)定，第一次在政府采購法規(guī)里明確了供應(yīng)商不遵循公平競爭原則，惡意串通、妨礙其他投標(biāo)人競爭、損害采購人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益的法律后果，可以認(rèn)定其投標(biāo)無效，這個(gè)權(quán)力賦予了評標(biāo)委員會，但評標(biāo)委員會行使這項(xiàng)權(quán)力有一個(gè)前提，那就是要書面報(bào)告財(cái)政部門?！?14號文》第十五條第二款規(guī)定：“磋商小組在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。”《198號文》第十八條第四款規(guī)定：“評審專家發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商具有行賄、提供虛假材料或者串通等違法行為的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向財(cái)政部門報(bào)告。”

第二類：監(jiān)督違法行為。

《87號令》第四十六條規(guī)定：“評標(biāo)委員會負(fù)責(zé)具體評標(biāo)事務(wù)，并獨(dú)立履行下列職責(zé)：（五）向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)部門報(bào)告評標(biāo)中發(fā)現(xiàn)的違法行為。”這一條里的有關(guān)部門，顯然不僅僅指財(cái)政部門，也包括審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門。

第三大類 財(cái)政部門的1項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容

《條例》第六十條第二款規(guī)定：“財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)制定考核計(jì)劃，定期對集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，考核結(jié)果有重要情況的，應(yīng)當(dāng)向本級人民政府報(bào)告。”

《政府采購法》第十六條規(guī)定：“集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。”

鑒于集中采購采購的非營利事業(yè)法人的單位性質(zhì)，財(cái)政部門作為法定的政府采購監(jiān)管部門，在對集中采購代理機(jī)構(gòu)定期考核的過程中，如果發(fā)現(xiàn)有重要情況，自然應(yīng)當(dāng)向設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)的人民政府進(jìn)行報(bào)告。

“報(bào)告”面臨的問題

實(shí)務(wù)當(dāng)中，關(guān)于“報(bào)告”有三個(gè)問題困擾著從業(yè)人員。

第一個(gè)問題：報(bào)告必須是書面的嗎？

對于法規(guī)里明確要書面報(bào)告的情形，自然是必須書面，毋庸置疑。那么對于僅僅要求“報(bào)告”的情形呢？業(yè)界意見不一，但筆者認(rèn)為，最好是書面報(bào)告。原因在于，政府采購牽涉到各方利益，一旦發(fā)生糾紛，最講究的就是憑證。俗語說“空口無憑”，現(xiàn)代管理學(xué)說“有記錄才有發(fā)生”，因此，把報(bào)告在實(shí)務(wù)中以書面形式執(zhí)行對于報(bào)告人和有關(guān)部門都是十分有利的事情。

第二個(gè)問題：報(bào)告是否需要答復(fù)？

這個(gè)問題，筆者曾接到過代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門的多次咨詢。筆者認(rèn)為，這要具體問題具體分析（祥見本文“四種報(bào)告的無風(fēng)險(xiǎn)處理”）。

第三個(gè)問題：報(bào)告如果做的不合規(guī)，面臨什么樣的法律風(fēng)險(xiǎn)？

這是報(bào)告人和接收報(bào)告的有關(guān)部門最為關(guān)心的問題。對于報(bào)告人來講，應(yīng)當(dāng)報(bào)告不報(bào)告或者報(bào)告不合規(guī)，就是程序違法，會面臨被追究法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，還可能引發(fā)廢標(biāo)（依據(jù)《政府采購法第三十六條的規(guī)定》）?！稐l例》第六十八條規(guī)定：“采購人、采購代理機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，依照政府采購法第七十一條、第七十八條的規(guī)定追究法律責(zé)任：（一）未依照政府采購法和本條例規(guī)定的方式實(shí)施采購。”《198號文》第六條規(guī)定：“評審專家應(yīng)當(dāng)具備以下條件：（一）具有良好的職業(yè)道德、廉潔自律、遵紀(jì)守法，無行賄、受賄、欺詐等不良信用記錄。”第十條規(guī)定：“評審專家存在下列情形之一的，省級以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其解聘：（一）不符合本辦法第六條規(guī)定條件。”對于專家來講，遵守政府采購法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，是基本要求。對于受理報(bào)告的有關(guān)部門，如果該處理而不處理，也會面臨被追究瀆職、玩忽職守責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。

總結(jié)：四種報(bào)告的無風(fēng)險(xiǎn)處理

對于財(cái)政部門作為報(bào)告人需要向人民政府報(bào)告的情形，道理簡單，操作也沒有爭議，在此不做分析。

筆者重點(diǎn)分析采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家作為報(bào)告人需要向財(cái)政部門報(bào)告的四種情形。這四種需要報(bào)告的情形怎樣做才能避免風(fēng)險(xiǎn)呢？

情形1重新評審

重新評審在政府采購活動中是嚴(yán)格限制的，只有特定情形才可以（篇幅所限，政府采購公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商、詢價(jià)5種采購方式允許重新評審的情形在此不予贅述）。因此，一旦發(fā)生重新評審，法規(guī)要求必須要書面報(bào)告財(cái)政部門。這種情形，對于作為報(bào)告人的采購人、采購代理機(jī)構(gòu)來講必須書面報(bào)告，而且要等待財(cái)政部門的答復(fù)，只有這樣才能避免風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)務(wù)中很多采購人、采購代理機(jī)構(gòu)存在不屬于重新評審情形而重新評審的案例發(fā)生，如果依法依規(guī)處理，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)都面臨被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。對于財(cái)政部門來講，對于這一類報(bào)告，可以分兩種情況對待，一種是不改變結(jié)果的重新評審（現(xiàn)實(shí)中比較少），可以不予答復(fù)；兩一種是改變結(jié)果的重新評審（現(xiàn)實(shí)中比較多），財(cái)政部門一定要給予答復(fù)，同意還是不同意，明確給出意見。

情形2監(jiān)督

采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家都存在監(jiān)督供應(yīng)商的問題，碰到供應(yīng)商存在不公平競爭的情形，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)無權(quán)處理，只有報(bào)告財(cái)政部門處理，評審專家有權(quán)由此判供應(yīng)商無效投標(biāo)但必須報(bào)告財(cái)政部門，這種情況，最好等待財(cái)政部門的答復(fù)，最少也要給財(cái)政部門預(yù)留一個(gè)合理的反應(yīng)期；還有就是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家之間的互相監(jiān)督，目前各級財(cái)政部門正在依法構(gòu)建政府采購評價(jià)系統(tǒng)，采購活動結(jié)束之后2個(gè)工作日之內(nèi)，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家可以在這個(gè)系統(tǒng)里互相評價(jià)，這是三方日常的監(jiān)督，無需等待財(cái)政部門的答復(fù)，但是對于采購活動中發(fā)現(xiàn)的比較嚴(yán)重的違法違規(guī)行為，比如采購人的采購文件里有傾向性意見，采購代理機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商互相串通等，就應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)報(bào)告，此時(shí)，財(cái)政部門也必須做出答復(fù)。

情形3終止招標(biāo)

只有出現(xiàn)法定情形，也就是發(fā)生重大變故采購任務(wù)取消，才可以終止招標(biāo)。出現(xiàn)這種情況，采購人應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目實(shí)施情況和采購任務(wù)取消原因報(bào)告本級財(cái)政部門。這種情形，采購人應(yīng)當(dāng)?shù)却?cái)政部門的答復(fù)，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)。

情形4質(zhì)疑答復(fù)

質(zhì)疑答復(fù)導(dǎo)致中標(biāo)、成交結(jié)果改變的，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況書面報(bào)告本級財(cái)政部門。這種情形，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)?shù)却?cái)政部門的答復(fù)，財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)及時(shí)答復(fù)。

那么，作為財(cái)政部門來講，怎樣答復(fù)才是依法合規(guī)又合理的呢？這是法規(guī)的留白地帶，也是目前實(shí)務(wù)當(dāng)中，很多地方監(jiān)管部門很困惑的地方。如果把報(bào)告當(dāng)作備案，會不會被追究瀆職、玩忽職守？如果把報(bào)告當(dāng)作核準(zhǔn)，是否有違“放管服”精神？筆者的看法是，財(cái)政部門對于所有收到的報(bào)告，都不能等同與備案，這是一底線，不等同于備案的做法就是要給報(bào)告人一個(gè)基本答復(fù)“收到”；對于那些可能涉及嚴(yán)重違法違規(guī)、關(guān)乎公平和正義的報(bào)告，則一定要告知報(bào)告人，等待財(cái)政部門的答復(fù)（答復(fù)之前，停止采購活動），比如，重新評審改變結(jié)果的、互相監(jiān)督發(fā)現(xiàn)對方有影響公平公正的嚴(yán)重違法違規(guī)行為的、終止招標(biāo)情況異常的、質(zhì)疑答復(fù)改變結(jié)果的。只有如此，財(cái)政部門作為受理“報(bào)告”的有權(quán)部門，才能給自己規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

通過以上分析，可以得出，政府采購法規(guī)里17處關(guān)于報(bào)告的內(nèi)容，如果處理的不好，會留下很多空子給不遵紀(jì)守法的采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家去謀一己之私，也事關(guān)政府采購“公平競爭”基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)筆者了解，不少地方財(cái)政部門形成了關(guān)于報(bào)告的不成文規(guī)定，來確保需要報(bào)告的內(nèi)容及時(shí)報(bào)告，比如，要求結(jié)果改變的必須報(bào)告財(cái)政部門同意等等，但由于只是潛規(guī)則不是明規(guī)則，執(zhí)行中大打折扣。目前地方財(cái)政部門尚沒有一個(gè)地方根據(jù)上位法來制定本地區(qū)的關(guān)于“報(bào)告”如何執(zhí)行的規(guī)范性文件，期待第一個(gè)吃螃蟹者。