根據(jù)現(xiàn)行PPP（Public-PrivatePartnership，政府和社會(huì)資本合作）相關(guān)政策的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，項(xiàng)目公司雖然非強(qiáng)制性要求設(shè)立，但是縱觀目前項(xiàng)目實(shí)踐情況，基于政府和社會(huì)資本雙方各自不同的需求，多數(shù)項(xiàng)目均會(huì)采取項(xiàng)目公司制的做法，即由中選的社會(huì)資本獨(dú)資或與政府方出資代表合資設(shè)立項(xiàng)目公司（通常為有限責(zé)任公司），由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)際履行項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營等義務(wù)。該種PPP項(xiàng)目中選供應(yīng)商與PPP合同實(shí)際履約主體不一致的問題，在合同履行階段也帶來了一系列法律問題，例如：項(xiàng)目公司成立后，項(xiàng)目公司和社會(huì)資本對政府方的責(zé)任范圍如何界定？社會(huì)資本方，包含各聯(lián)合體成員，是否應(yīng)就項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的義務(wù)向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任？就此，筆者在本文中將針對上述問題一一進(jìn)行剖析和解答。

一、實(shí)務(wù)中對于社會(huì)資本

是否應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任存在不同觀點(diǎn)

關(guān)于在項(xiàng)目公司設(shè)立完成，并且政府方與項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目合同簽署生效后，社會(huì)資本是否還應(yīng)就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任的問題，業(yè)內(nèi)主要存在兩種不同觀點(diǎn)：

（一）觀點(diǎn)1：基于政府采購的法律規(guī)定，社會(huì)資本方作為供應(yīng)商或投標(biāo)人應(yīng)對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任

《政府采購法》第二十四條第二款規(guī)定：“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購的，參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件，并應(yīng)當(dāng)向采購人提交聯(lián)合協(xié)議，載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項(xiàng)對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任”，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條也作了類似規(guī)定。據(jù)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為：《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的社會(huì)資本聯(lián)合體對政府方的連帶責(zé)任屬于法定的連帶責(zé)任，即無法通過任何合同或協(xié)議安排加以排除；并從該條款推定出，社會(huì)資本作為項(xiàng)目采購人依法招選的供應(yīng)商應(yīng)對采購人承擔(dān)責(zé)任，有義務(wù)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定履行項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營等義務(wù)，且該等義務(wù)不應(yīng)因?yàn)轫?xiàng)目公司的設(shè)立而免除，以保障政府方在PPP項(xiàng)目合同履行過程中對社會(huì)資本方進(jìn)行監(jiān)督管理。

（二）觀點(diǎn)2：基于合同相對性及股東有限責(zé)任原則，在項(xiàng)目公司成立后社會(huì)資本方不應(yīng)再承擔(dān)連帶責(zé)任

有觀點(diǎn)認(rèn)為：從《合同法》和《公司法》角度解讀，社會(huì)資本無需就PPP項(xiàng)目合同的履行與項(xiàng)目公司承擔(dān)連帶責(zé)任。一方面，根據(jù)《合同法》第八十八條規(guī)定，當(dāng)事人一方經(jīng)對方同意，可以將自己在合同中的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人。因此，項(xiàng)目公司在簽署承繼責(zé)任的補(bǔ)充協(xié)議或重新簽署PPP項(xiàng)目合同時(shí)，可以明確約定社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)由項(xiàng)目公司承繼并由項(xiàng)目公司獨(dú)自履行合同義務(wù)（屬于社會(huì)資本應(yīng)履行的出資義務(wù)及雙方另有約定的除外）。另一方面，根據(jù)《公司法》規(guī)定的股東有限責(zé)任原則，社會(huì)資本聯(lián)合體成員作為項(xiàng)目公司的股東應(yīng)當(dāng)以其出資額對項(xiàng)目公司承擔(dān)有限責(zé)任，而無需再就項(xiàng)目公司的義務(wù)對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任。

二、關(guān)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的分析

從上可見，針對社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中的責(zé)任承擔(dān)問題，從不同法律依據(jù)角度進(jìn)行解讀將導(dǎo)致不同觀點(diǎn)的存在。而筆者認(rèn)為不宜草率給出結(jié)論，理論爭議的價(jià)值仍需回歸并結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行深入探析，才能為政府方和社會(huì)資本方的利益沖突尋找到解決的出口。

（一）對于不同路徑下PPP項(xiàng)目合同簽署行為的法律關(guān)系認(rèn)定

在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，一般通過以下兩種路徑完成PPP項(xiàng)目合同的簽署：路徑一、項(xiàng)目中選通知書發(fā)出后，先由中選社會(huì)資本與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同，在項(xiàng)目公司設(shè)立后，再由項(xiàng)目公司通過補(bǔ)簽或重簽方式與政府方簽訂正式的PPP項(xiàng)目合同；路徑二、項(xiàng)目中選通知書發(fā)出后，先由中選社會(huì)資本與政府方簽署PPP項(xiàng)目合作協(xié)議[1]等形式的協(xié)議，在項(xiàng)目公司設(shè)立后，再由項(xiàng)目公司直接與政府方簽訂正式的PPP項(xiàng)目合同。

筆者認(rèn)為，上述路徑一之下，中選社會(huì)資本在項(xiàng)目公司設(shè)立前，同時(shí)兼具政府采購中選供應(yīng)商和PPP項(xiàng)目合同履約主體的雙重身份，項(xiàng)目公司補(bǔ)簽或重簽PPP項(xiàng)目合同的行為，在法律關(guān)系上體現(xiàn)為PPP項(xiàng)目合同主體的變化和權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移。如在項(xiàng)目公司設(shè)立之前社會(huì)資本發(fā)生違約行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定承擔(dān)違約責(zé)任。而路徑二之下，由于中選社會(huì)資本并非PPP項(xiàng)目合同的簽約主體，自PPP項(xiàng)目合同簽約開始，其實(shí)際履約主體即為項(xiàng)目公司而非社會(huì)資本，中選社會(huì)資本在與政府方先行簽署的PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中約定由項(xiàng)目公司與政府方簽署并履行PPP項(xiàng)目合同，從法律關(guān)系上應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是為未來新設(shè)的項(xiàng)目公司預(yù)設(shè)權(quán)利義務(wù)的行為，而項(xiàng)目公司與政府方之間正式PPP合同的簽署，應(yīng)視為對社會(huì)資本上述預(yù)設(shè)行為的追認(rèn)。而根據(jù)合同相對性原則，無論是在項(xiàng)目公司設(shè)立之前還是設(shè)立之后，如社會(huì)資本發(fā)生違約行為的，應(yīng)當(dāng)首先根據(jù)PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的約定承擔(dān)違約責(zé)任，PPP項(xiàng)目合同中的違約責(zé)任安排對社會(huì)資本并不必然具備約束力。

（二）我國法律并未明確規(guī)定社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司之間應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任

筆者認(rèn)為，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的社會(huì)資本聯(lián)合體成員對于政府采購人的連帶責(zé)任，與社會(huì)資本和項(xiàng)目公司對于政府采購人的連帶責(zé)任存在本質(zhì)上的區(qū)別。首先，前者屬于強(qiáng)制性法律所規(guī)定的法定連帶責(zé)任，而后者屬于基于雙方合意前提下的約定連帶責(zé)任；其次，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)制的是聯(lián)合體成員之間的法律關(guān)系，主責(zé)任人是未履行約定供應(yīng)商義務(wù)的聯(lián)合體成員，而后者是對社會(huì)資本和項(xiàng)目公司之間法律關(guān)系的調(diào)整，主責(zé)任人是未履行PPP項(xiàng)目合同義務(wù)的項(xiàng)目公司；再次，由于PPP項(xiàng)目履行過程中社會(huì)資本與項(xiàng)目公司的權(quán)利義務(wù)并不相同，因此前后兩種連帶責(zé)任的基礎(chǔ)和內(nèi)涵均有所差異。因此，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于聯(lián)合體成員連帶責(zé)任的規(guī)定并不能當(dāng)然適用于社會(huì)資本與項(xiàng)目公司之間。

盡管如此，法律也并未禁止PPP項(xiàng)目各方當(dāng)事人約定由社會(huì)資本對項(xiàng)目公司的履約行為向政府方承擔(dān)連帶責(zé)任。從部分PPP項(xiàng)目的招標(biāo)公告信息來看，實(shí)踐中存在通過采購公告明示的方式告知中標(biāo)社會(huì)資本方需要與項(xiàng)目公司向采購人承擔(dān)連帶責(zé)任的情形，該連帶責(zé)任的范圍包括但不限于保證依合同約定組建項(xiàng)目公司、項(xiàng)目的投融資、工程的建設(shè)和運(yùn)營管理等。故，該等情形即屬于以明示方式約定的連帶責(zé)任，這種連帶責(zé)任不應(yīng)因項(xiàng)目公司的成立而得以豁免。社會(huì)資本方在參與投資PPP項(xiàng)目前即應(yīng)對此進(jìn)行充分的利弊權(quán)衡，以免造成事后違約而承擔(dān)不必要的責(zé)任和損失。

三、關(guān)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的思考

（一）從實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目目標(biāo)和保障公共利益的角度考慮，需要社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司成立后仍對政府方承擔(dān)一定責(zé)任

筆者認(rèn)為，由項(xiàng)目公司簽署PPP項(xiàng)目合同的交易安排，并不意味著社會(huì)資本方無需向政府方承擔(dān)任何責(zé)任。

采用PPP模式的目的是通過引入具備一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。PPP項(xiàng)目合同中常見的股權(quán)鎖定期以及履約保函的設(shè)置等安排，其目的都是為了提高社會(huì)資本退出的門檻，以保障中標(biāo)或成交結(jié)果的穩(wěn)定性，以及在項(xiàng)目公司無法履行合同項(xiàng)下義務(wù)時(shí)為政府方要求社會(huì)資本方承擔(dān)責(zé)任提供有力抓手。由于項(xiàng)目公司是專門為特定項(xiàng)目的而成立的特殊目的公司，在缺少足夠人力、物力和財(cái)力支持的情況下，仍需要借助社會(huì)資本方的專業(yè)技術(shù)、施工、管理、資金、運(yùn)營等能力去支撐和協(xié)助項(xiàng)目公司實(shí)施和管理整個(gè)項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)和物有所值。因此，從保障公共利益的角度考慮，PPP項(xiàng)目中政府方有必要要求社會(huì)資本方就PPP項(xiàng)目合同約定的部分核心事項(xiàng)在項(xiàng)目公司履約不能的情形下承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，并在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議和PPP項(xiàng)目合同等文件中進(jìn)行明確約定。

（二）基于PPP項(xiàng)目融資有限追索的特征，社會(huì)資本方的責(zé)任承擔(dān)應(yīng)限定于特定范圍和期限

1、對社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍不應(yīng)作擴(kuò)大化解釋

雖然從PPP項(xiàng)目的初衷以及實(shí)踐情況來看，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)的長期責(zé)任無法絕對避免，且對政府方來說，要求社會(huì)資本方承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任可以增加PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中社會(huì)資本方的履約保障約束，但并不意味著社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍可以進(jìn)行無限制地?cái)U(kuò)大解釋。

考慮到社會(huì)資本方設(shè)立項(xiàng)目公司的最大動(dòng)因即為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離和融資上的有限追索，筆者認(rèn)為，一方面，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)僅限于就項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目合同的情況對政府采購人承擔(dān)的責(zé)任，而不必然包含對項(xiàng)目貸款方、施工方等其他第三方的責(zé)任；另一方面，對于社會(huì)資本方所承擔(dān)的責(zé)任范圍也應(yīng)有清晰的界限約定，對于社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)限定在社會(huì)資本方具備或者應(yīng)當(dāng)具備責(zé)任承擔(dān)能力以及社會(huì)資本方本身對于項(xiàng)目公司的履約負(fù)有管理義務(wù)的事項(xiàng)，比如對于項(xiàng)目資本金籌集、工程的按期按質(zhì)完工、項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營予以必要的支持和保障以及在項(xiàng)目公司融資不能時(shí)給予必要的支持（包括提供補(bǔ)充融資方案、承擔(dān)補(bǔ)充融資責(zé)任等），而不應(yīng)擴(kuò)大至項(xiàng)目公司在項(xiàng)目合作期內(nèi)可能發(fā)生的所有對外義務(wù)與責(zé)任。另外，考慮到PPP項(xiàng)目合同本身對項(xiàng)目公司的違約事項(xiàng)已經(jīng)設(shè)置相應(yīng)的違約責(zé)任條款或已由項(xiàng)目公司提供相應(yīng)的履約擔(dān)保，因此在責(zé)任承擔(dān)的次序上，筆者認(rèn)為也應(yīng)先以項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或提供的其他擔(dān)保承擔(dān)責(zé)任，若有不足，再由社會(huì)資本方在約定范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

2、對社會(huì)資本方的責(zé)任承擔(dān)可根據(jù)項(xiàng)目需求作合理化安排

在當(dāng)前PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域愈加廣泛的背景下，各潛在投資人都傾向于選擇與其他具有融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等專業(yè)優(yōu)勢的合作方組成聯(lián)合體參與PPP項(xiàng)目，并通過聯(lián)合體協(xié)議的書面形式提前分配好各方的責(zé)任范圍，實(shí)現(xiàn)各方的專業(yè)分工。

而在項(xiàng)目建成并進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營期后，前期單純負(fù)責(zé)融資的財(cái)務(wù)投資人以及單純負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)或建設(shè)的主體都已根據(jù)相應(yīng)的融資、設(shè)計(jì)及總承包合同履行完畢各自的義務(wù)，如繼續(xù)要求其在整個(gè)項(xiàng)目合作期內(nèi)向政府方承擔(dān)責(zé)任的，則超出了上述各方的實(shí)際責(zé)任和能力范圍。因此，在相關(guān)合同簽訂及項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，社會(huì)資本方和政府方可以根據(jù)社會(huì)資本方聯(lián)合體成員的組成情況，對聯(lián)合體各方承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的具體期間作合理化安排，如根據(jù)不同類型項(xiàng)目的特點(diǎn)，對設(shè)計(jì)和施工方等設(shè)置不同的股權(quán)鎖定期，而不應(yīng)進(jìn)行簡單粗暴的“一刀切”處理。

（三）兼顧雙方合理利益，多樣化政府方對于社會(huì)資本違約情形下的救濟(jì)方式

從兼顧雙方合理利益的角度考慮，政府方可以選擇通過多樣化違約救濟(jì)途徑的方式代替單純要求社會(huì)資本承擔(dān)連帶責(zé)任，以合理降低或控制項(xiàng)目實(shí)施過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

為了防止出現(xiàn)項(xiàng)目公司在各個(gè)階段的違約情形，提前設(shè)置銜接性較強(qiáng)的投資保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營期履約保函及移交履約保函，可以促使社會(huì)資本設(shè)法降低其在違約情形下的成本損失。其次，財(cái)政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）對于“政府承擔(dān)的項(xiàng)目建設(shè)成本與運(yùn)營成本均應(yīng)根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付，且建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%”的規(guī)定，使得對項(xiàng)目公司的績效考核不再流于形式，政府方可通過完善的績效考核機(jī)制實(shí)現(xiàn)對社會(huì)資本方股東的有效約束。除此之外，PPP項(xiàng)目合同中股權(quán)鎖定期條款、合作期內(nèi)最低持股比例條款、強(qiáng)制購買保險(xiǎn)條款、提前終止補(bǔ)償條款、政府方介入權(quán)條款等均可以成為制約社會(huì)資本方可能出現(xiàn)違約行為的積極有效舉措。

另外，為明確社會(huì)資本方享有的合同權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，并與PPP項(xiàng)目合同中項(xiàng)目公司所承擔(dān)的義務(wù)有所區(qū)分，筆者認(rèn)為，實(shí)踐中在項(xiàng)目公司與政府方或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署的PPP項(xiàng)目合同之外，由社會(huì)資本方和政府方或其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)單獨(dú)簽署一份PPP項(xiàng)目合作協(xié)議的做法是非常有必要的。在PPP項(xiàng)目合作協(xié)議中，不僅應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)資本對后續(xù)由項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容予以確認(rèn)的條款，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的相關(guān)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確約定；而在PPP項(xiàng)目合同中，則應(yīng)當(dāng)對于項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目中應(yīng)享有和承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確的約定。

結(jié)語

綜上，在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本和政府方以有限責(zé)任公司的組織形式成立項(xiàng)目公司后，不宜單純地以通常視角和邏輯判定社會(huì)資本方應(yīng)對政府方承擔(dān)的責(zé)任，而應(yīng)更多地基于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的原則識別并合理地界定和分配不同風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體，并通過相關(guān)協(xié)議文本對相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)予以明確和固化，以實(shí)現(xiàn)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的責(zé)任層次分明，以及不同社會(huì)資本方之間責(zé)任承擔(dān)的銜接和傳遞，避免因出現(xiàn)爭議而導(dǎo)致項(xiàng)目延誤或失敗，最終影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。